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全市农村产权交易平台建设对策建议
发布日期:2016-11-02 信息来源:市人大常委会办公室 字号:[ ]

    为推进我市农村产权交易平台建设,8月下旬起,会同市人大农业委,成立调研组,赴三县进行了实地考察,听取县乡镇政府及职能部门、人大代表等多方面的意见,询问县乡镇村产权交易服务中心、便民服务中心等窗口服务特点和交易流程,同时,委托两区人大常委会农工委开展专题调研。现将有关情况综合如下:

    一、现状与特点

    近年来,全市围绕落实农村流转土地经营权、农村宅基地和农民住房确权以及农村集体资产股权等“三权”制度改革工作,认真贯彻农村土地承包法等法律法规,全面落实中央和省工作部署,紧扣目标要求,健全机构机制,规范组织实施,积极跟进服务,全市农村“三权”改革和产权交易工作稳步推进,取得了阶段性成效。

    1、“三权”改革不断深入。党的十八届三中全会以来,我市各级政府把农村流转土地经营权、农村宅基地和农民住房确权以及农村集体资产股权改革,列入农村工作特别是基层农村工作的重要任务,市县区建立领导小组,明确部门责任,落实工作内容,提出工作要求。把中央和省的“三权”改革工作目标逐级分解、层层落实,农业、国土、建设等部门明确分管领导和责任处室,加强人员力量,加强对基层工作的政策指导和技术培训辅导;各乡镇在完善工作机构、落实工作人员、明确工作目标、强化工作责任的基础上,“三权”改革已在我市农村基本完成。到2015年9月底,全市已经发放流转土地经营权证1976本,确权土地16.78万亩;发放农村房屋所有权证37.59万户,宅基地所有权证42.41万户;实施农村集体资产股权改革1038个村,明确股权141.47万元。

    2、确权工作稳步推进。土地承包经营权是土地承包权的延伸,是家庭联产承包制度的进一步完善和深化,农民群众高度关注,农业生产高度关联。各地特别是乡镇党委政府和村两委会,认真贯彻落实中央有关农村改革决策部署精神,投入大量精力,认真实施农村土地承包经营权的确权发证工作,在1998年完成确权工作基础上,以二轮延包合同完善为基础,对照农村二轮土地承包工作进行查漏补缺,通过全面变更、换发土地承包合同、权证,做到承包地块面积到户、土地四至到户、承包合同到户、承包权证到户“四到户”,实现了农户土地承包合同、权证、登记表的面积、四至与实际承包土地相符合,切实保障农民土地承包经营权。到目前全市已发放农村土地承包经营权证49.88万本,发证率达100%。全市农村宅基地和农房确权登记发证工作按照省、市有关文件精神,严格实行“一户一宅、建新拆旧、法定面积、按规确权”制度,本着“尊重历史、面对现实”的原则,对农村宅基地和农房进行分类处理,对来源合法的给予登记发证;对手续不完善,存在权属争议的先备案。特别是针对未批先建、少批多建、建新不拆旧等原因不能确权的宅基地,制定了建新不拆旧的拆除旧房后予以确权发证,超面积建房占地的按批准面积确权发证,未经批准建房占地的按规定补办相关手续后确权登记,有效提高了宅基地的确权登记发证率。深化集体资产股份制改革,形成了“股东大会-董事会-总经理”的经营模式,实现了所有权与经营权的分离,在决策上实现了民主化、科学化;经营方针、重大投资项目、收益分配等重大事务经股东大会审议通过,改变过去一个人说了算或少数几个人说了算的粗放经营。各地结合实际情况,根据集体资产形成和积累的特殊性,按照股份制和合作制的原则,将农村集体资产折股量化到农民,使村民享有明晰的集体资产权,并按股进行分配,努力形成适合市场经济发展要求的自主经营、自主管理、资源共享、风险共担的新型合作经济组织与运作机制,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,实现财务公开、民主管理和科学决策,保证集体资产和公共积累的稳定保值增值。我市1038个村集体经济合作社已全部完成了股份制改革任务,走在全省前列。

    3、产权交易日趋活跃。农村产权交易平台是在农村“三权”改革基础上,结合我市农村产权交易的实际情况,充分发挥网络信息的优势,实行农村产权交易规范化、便捷化的重要方式。各县区和乡镇把建设农村产权交易平台,作为深化农村产权改革的重要内容来抓,在工作要求、资金投入、技术支撑、人力配套、办公场所等多方面予以倾斜。平台上主要设置了农村产权出让意向、农村产权交易实况、农村产权交易结果等栏目,包括面积、位置、产业、价格、主体、性质等农村产权交易内容等信息,及时、完整、公平地体现出来,保证农村产权交易的公平、公开、公正,推动农村产权交易改革向深度广度发展,也大大方便了广大农民和经营主体开展农村产权交易。截至目前,我市已经在全部县区和65个乡镇、街道建立了农村产权交易平台,还有相当部分行政村设置了农村产权交易终端,初步建立了由市级部门专业指导平台、县区政府综合服务交易平台、乡镇政府产权交易信息采集输入平台、村级产权交易应用终端组成的全市农村产权交易平台体系,为农村产权改革提供了强大的平台支撑。现在,全市平台交易已经完成928宗,交易金额10472.8万元,同时,挂出了一大批等待交易的土地流转经营权和村级集体资产出让出租意向,农村产权交易平台应用有了良好开端。通过村级集体资产的平台交易,大大提高了村级集体经济的收入,如德清县乾元镇恒星村的一幢集体资产房屋经过平台招标和交易,租金收入接近翻倍。

    4、运行机制逐步理顺。县区农村产权交易平台规范发展。县区农村产权交易平台均设置在县区政府的行政审批服务中心,采取财政投入、集中办公、统一管理、规范制度、依法审核、专人操作、部门对接的方式进行运作,县区平台的职责主要是负责百亩以上的土地流转交易,同时对乡镇交易平台运作进行监督指导,各项交易申请通过乡镇平台进行网络传递即可,不必专程来人到县区平台交易,大大方便了各个交易主体,提高了农村产权交易的实际效率。乡镇的农村产权交易平台一般设置在乡镇政府的便民服务中心,抽调人员开展工作。乡镇农村产权交易平台主要负责本乡镇的农村产权交易,分布各村农村产权交易的意向信息。信息上传和交易审核采用村委会收集、呈报,乡镇政府审查、核实,对于乡镇政府职责范围内的交易信息,进行确认通过,超出权限的,上报县区农村产权交易平台。小额土地流转交易在本乡镇平台交易,大大方便了群众,促进了农村产权交易改革。村级农村产权交易终端承担着农村产权交易平台拓展信息、扩大应用、提升成效的功能,推动农村产权交易平台进一步向基层延伸,为广大农民和农业生产主体展示平台、介绍交易信息、促进平台交易功能实现。德清等地率先开展的村级农村产权交易终端建设,为全市农村产权交易平台体系建设,提供了拓展空间和应用领域。

    二、问题与原因

    尽管我市农村产权交易平台建设总体态势良好,取得了一定成效,探索出一些具有地方特点的工作模式,但尚处于初始发展阶段,仍面临一些突出的问题和困难。

    1、确权工作开展不够平衡。一是县区之间不平衡。有的地方干部群众认为“三权”改革太麻烦,积极性不高。除德清县,长兴县和吴兴尚未出台林地经营权流转证管理有关办法和实施细则,安吉县虽然以县政府出台了有关文件,但也没有实质性操作,至今未发放林权证。安吉县某镇20多户流转几十亩以上土地的种粮大户,至今未颁发经营权证,没有权证做抵押,无法在银行得到贷款。有的认为产权交易没啥作用,抱有无所谓思想,出现一些产权交易空白乡镇。二是乡镇村之间不平衡。客观上讲,由于各乡镇掌握的资源不同,村与村之间的基础条件、地理位置、经济基础存在差异,有的由于地块分布原因,新型经营主体发展不快,对农村土地集中流转带动力不强,出现了新的不平衡。主观上来讲,由于思想认识上的差异,一些乡镇村工作进展较快,有的行动迟缓。有的地方林权流转不规范,农户自身权证变更未严格履行程序。三是“三权”确权工作之间不平衡。农村土地承包经营权虽然确了权、发了证,有的地方仍存在面积不准、四至不清,没有在空间上明确位置及登记不到位等问题,农村宅基地、农民住房确权登记发证工作因权属要素不清、产权关系复杂、利益纠葛较多、资金筹措困难等,制约着确权颁证工作进程。一些已经列入规划拆迁的城郊结合部,如湖州开发区康山街道黄墅村等存在边确权、边拆迁的现象,尽管发证尚未启动,但前期投入了大量的精力,一旦拆迁,势必造成前期工作的浪费。

    2、交易平台建设亟需加快。一是产权交易中心尚未实现全覆盖。在县区全面建立产权交易中心的基础上,乡镇产权交易中心尚未全部建立起来。特别是两区,南浔区部分镇(开发区)分平台办公场地、硬件配置、人员配备稍显不足。吴兴区乡镇分平台完成了组织机构建设和硬件设施配套,但软件运行、人员配备相对滞后。安吉县由于农村房屋权证、宅基地权证还无法实现政策性突破,国土、住建还无法融入中心。二是交易品种单一。目前产权交易品种主要集中在农村土地(林地)流转经营权和农村集体经济经营性资产,而农村房屋所有权、农林产品所有权、农村集体经济经营性建设用地使用权、宅基地使用权、农村集体经济组织股权、农业类知识产权、农业生产性设施设备等品种交易类别较少,流转交易范围狭窄,市场活跃度不高,还存在较大的培育空间。吴兴区共设有10个方面的交易品种,但仅出台了农村承包土地经营权和农村集体资产资源2个细则,林权交易细则尚在正在制订中。宅地基、房屋所有权和股权交易,因相关法律政策制约,无法参与交易。三是平台交易量少。交易平台中的信息不多,因交易平台的功能拓展、联网对接及配套服务有待健全,平台知名度知晓率不高(特别是村一级),各项产权流转交易实施主体缺少进平台交易的意识,导致平台交易量达不到预期。据了解,市本级交易量明显偏少,南浔区交易5笔,吴兴区交易2笔。林权交易方面,华东林权交易中心交易量也很少,特别是县级产权交易中心的成立,与华东林权交易中心的业务有重叠。近年来,流转承包土地的经营权流向农户、专业合作社的比例在下降,流向专业大户的比例在上升。截至今年9月,全市流向专业大户达434个,面积为31822.2亩。四是人员力量薄弱。产权交易平台基层人员配备明显不足,基本都为兼职人员,服务保障不够到位,信息发布不够及时。抵押贷款价值较难测算,由于全省尚无统一机构,长兴县112笔抵押贷款,涉及面积1.09万亩、资产价值3亿多元、贷款额3619万元,均由农业局农经站负责测算。原乡镇农村经济管理机构撤并入农业综合服务中心或财政结算中心,“三位一体”的农经管理工作名存实亡,农经管理人员严重缺乏。

    3、运行体制机制有待健全。一是相关制度亟需完善。农村流转土地经营权、农村宅基地和农民住房确权以及农村集体资产股权等“三权”制度改革刚刚起步,国家现行的法律法规还有不少条款制约了农村“三权”制度改革,在改革实践过程中遇到不少制度、政策瓶颈,农村产权归属尚不清晰;农村产权流动和抵押等法律界定受限;农村产权交易的风险及纠纷调解机制尚未建立;农村产权保护不充分,社会保障机制不健全。二是流转机制相对欠缺。产权交易平台流转、交易、风险防范及纠纷调解等具体操作中的体制机制尚未建立,产权交易市场定价机制欠缺,专业的中介机构缺乏,在产权价值评估上缺乏相应指导标准,使得交易还不能及时、科学、真实地反映市场信息情况。由于缺乏必要的机制创新、政策支持和资金投入,没有形成全覆盖的交易平台,至今仍有部分农村产权在场外交易。三是平台功能还不完善。当前农村产权流转交易市场的建设,由于受场地及人、财、物等因素制约,加上各类产权确权颁证未全面到位,各地依托公共资源交易中心建立农村产权交易服务中心,平台功能、运行机制还不完善,信息发布渠道还不宽,宣传力度还不足,有效的市场引导和专业支撑不够,与建立和完善农村产权交易市场的要求相距甚远。多数县区农村综合产权流转交易中心组建不久,机构有待完善,相关制度还不够健全,目前还处于起步阶段。

    4、抵押融资渠道尚需拓宽。一是农村金融体系有待完善。信贷产品和业务的创新受制于其上级机构,制约着各金融机构参与“三权三证”抵押融资工作的积极性,当前除农商银行全面开展“三权三证”抵押贷款业务外,其他商业银行参与度低,加之金融机构的涉农贷款规模小、额度低,贷款期限与产业发展周期不匹配等问题还比较突出,“三权三证”抵押融资规模突破难。截至6月底,德清县发放“纯三权”抵押贷款只有104户,金额6216.5万元。二是有效贷款需求有待激发。农业产业化程度较低,产业链较短,农民组织化程度不高,农民专业合作社的培育发展不够充分,特色产业规模化、市场化发展尚不足,导致各类农村产权整合力度不够,农户个体贷款需求数额小,申请贷款金额难以突破小额信用贷款额度,家庭农场、农民专业合作社、涉农企业、专业大户等贷款需求尚未有效挖掘。三是主体融资能力有待增强。目前农村产权交易可抵押的范围狭窄,土地附加值不高,其他房权和股权不能抵押,导致金融机构支持的积极性不高,从根本上未形成市场化的大环境。农村政策性银行,规范的村镇银行、小额贷款公司、农村互助资金组织和信用担保机构还比较缺乏。农村产权抵押融资成本较高,评估费用信用保险费率远高于普通财产保险,导致融资成本较高。大部分农村确权后,村民散户抵押贷款比较困难,大多被少部分能人集中融资。

    三、对策与建议

    农村产权制度改革确权是基础,赋权是重点,活权是关键。面对当前农村改革发展的新常态,我市如何在深化农村产权制度改革、推进农村产权流转交易市场建设等方面发挥先行先试作用,促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、供销合作社经济等共同发展,值得政府及有关部门深入研究。

    1、扎实推进确权颁证。一是要全面落实“三权”确权赋权颁证政策。各级政府要把农村“三权”确权赋权工作作为深化农村改革的重点工作来抓,增强各级干部组织、参与改革的自觉性和能动性,深入推进农村“三权”改革各项工作。要保持土地承包关系稳定,建立健全土地确权登记颁证制度,明确农村集体土地权,稳定承包权,搞活土地经营权。积极发展农民股份合作,把资源变资产,资产变资本,资本变股份,让农民变股民。引导、鼓励农户在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化,并在此基础上加快推进确权登记颁证工作,总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围。二是要善始善终、保质保量完成确权颁证工作。各级各部门要明确目标、强化措施,善始善终、全力推动确权颁证工作有序开展。要坚持分步实施,坚持规范操作,坚持因地制宜,做好查漏补缺工作,细化任务,突出重点,狠抓落实,确保时间节点内保质保量完成工作。进一步抓好政策宣传和相关业务培训,取得群众的支持和配合,既要解决问题、保质保量完成任务,又要防止引发矛盾,真正做到既符合政策、又群众认可,经得起历史检验。三是要加强组织领导、深入推进产权制度改革工作。落实部门和县区、乡镇的工作职责,切实加强相关职能部门的协调配合,形成强有力的推进机制。要把这项工作纳入县区、部门、乡镇年度目标责任考核,注重发挥基层干部群众的首创精神,大胆探索,创造性地开展工作,构建政府主导、部门牵头、乡镇实施、群众参与的工作格局。要加大确权颁证工作力度,有效稳步推进滞后村组的工作。

    2、建立完善交易平台。一是要加快搭建。建立完善多级联网的农村土地产权交易平台,按照市场规则运行、维护农民合法权益、由政府推进农村产权制度改革的功能性平台,而不是竞争性平台;应当由政府和农村集体经济组织共同出资经营,使其成为不仅服务本地而且有能力服务周边地区的交易机构。流转交易内容设置上,将依法可交易的农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权及其住房财产权、集体经济股权和其他依法可交易的农村产权等纳入统一流转交易平台。加强乡镇流转交易分中心和村级服务站平台建设,重点做好农村产权流转交易规范化工作,县区、乡镇两级交易平台建成并正常运行后,可移交行政服务中心进行管理。二是要完善提升。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场,健全承包权与经营权分离机制,探索建立农村产权确权拓展延伸机制,完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制,完善农村产权交易风险防范机制、风险保证金制度、农用地经营权抵押损失补偿机制,培育发展农村资产评估中介服务组织,保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。完善配套优化政策,同步推进配套改革,构建农村产权交易平台的制度机制体系。三是要健康运行。要坚持因地制宜,统筹规划、合理布局,引导、规范、扶持农村产权流转交易平台建设和市场发展,既要发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能,又要注意发挥贴近“三农”,为农户、农民合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能。要坚持公开透明、自主交易、公平竞争、规范有序,逐步探索形成符合农村实际和农村产权流转交易特点的市场形式、交易规则、服务方式和监管办法。要明确进场交易原则、价格管理规定、交易凭证的合法性和规范性、权证变更的法定手续等,规范产权流转交易行为。

    3、强化服务监督保障。一是要优化服务。要突出公益性,不以盈利为目的,充分发挥农村产权交易平台服务农村改革发展的重要作用。及时提供发布交易信息、受理交易咨询和申请、协助产权查询、组织交易、出具产权流转交易鉴证书,协助办理产权变更登记和资金结算手续等基本服务。根据自身条件,开展资产评估、法律服务、产权经纪、项目推介、抵押融资等配套服务。探索引入财会、法律、资产评估等中介服务组织以及银行、保险等金融机构和担保公司,为农村产权流转交易提供专业化服务。二是要有效监督。要建立针对农村产权交易市场的监管体系,明确监管主体、监管客体、监管的法律法规依据,以及农村产权交易市场的法律责任,建立健全产权交易操作规程和监管制度,强化平台建设、运行监督管理,加强定期检查和动态监测,促进交易公平,确保平台规范运行。建立健全农村集体经营性建设用地入市所得资金的监督管理,确保资金保值增值。针对土地使用权和房屋产权隐性交易问题,加大联合执法力度,查处不规范私下交易等行为,规范农村产权交易,维护农民权益。三是要落实保障。明确管理机构,调配充实人员,加强县区、乡镇、村三级农村产权交易机构和队伍建设,为农村产权交易平台建设提供人才支撑。加强农村产权交易法律法规、政策制度、实务操作流程、网络平台管理等各环节的业务培训,逐步提高专业化水平,建好流转平台,做好指导服务,争取平台交易信息延伸到客户端。加大财政投入,积极向上争取资金支持,进一步完善交易平台硬件、软件建设。通过采取购买社会化服务或公益性岗位等措施,支持充分利用现代信息技术建立农村产权流转交易和管理信息网络平台,完善服务功能和手段。

    4、探索创新体制机制。一是要坚持先行先试。去年5月,我市成为全国地级市中首个生态文明先行示范区,去年3月和5月,省政府正式批复在德清开展城乡体制改革和农村改革试点。要牢牢抓住这一重要机遇,精心组织,突出重点,先行先试,夯实率先加快农村产权制度改革的基础条件,在全省乃至全国走在前列。要根据各地优势,大胆创新试验推进,摸清改革难点,了解群众期盼,探索解决办法,形成改革经验。要积极争取国家和省有关部门给予我市农村产权制度改革先行先试的权力,探索出可复制、可示范、可推广的实施范本。二是要坚持平台创新。要进一步解放思想,大胆探索,完善机制,深化改革,推进农村各类产权进入平台流转交易。鼓励各地探索符合农村产权流转交易实际需要的多种市场形式,整合各类流转服务平台,建立提供综合服务的市场。大力发展农村产权流转合作社或专业合作社,建立健全农村产权交易中心、贷款贴息服务平台和风险防控基金,探索成立农村产权流转交易市场行业协会,完善农村产权流转交易和管理信息网络平台。三是要坚持金融创新。坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,健全政策支持、公平准入和差异化监管制度,扩大农村金融服务规模和覆盖面,创新农村金融服务模式,全面提升农村金融服务水平,加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。鼓励商业银行和一些股份制银行到农村设立网点,探索创建农村资金互助社等新型金融机构,丰富金融产品,多提供信用贷款,有效增加农业生产的中长期信贷投入,鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款,探索农田水利设施所有权的流转经营权抵押融资机制。四是要坚持制度创新。要加快梳理现有法律、法规及政策与推进农村产权制度改革不相适应的有关条款规定,积极向国家、省层面建议对部分条款及相关政策作修改调整,尤其在土地承包经营权、集体资产股份、农民住房财产权抵押、担保以及集体建设用地入市方面,适时进行修改。建议争取赋予包括我市在内的先行先试地区一定的试点权限,为农村产权制度改革拓展空间和提供制度支撑。及时总结我市农村产权制度改革的实践经验,针对性地提出改革建议,具备条件的可以升华为地方性法规和规章。通过逐步建立健全“产权清晰、权责完整、经营创新、交易规范”的现代农村产权制度,为我市打造农业强、农村美、农民富的“两美”乡村提供扎实有效的制度保障。

 

责任编辑:王 勤
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