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关于我市社会养老服务体系建设的调查与思考
发布日期:2016-10-14 信息来源:市人大常委会办公室 字号:[ ]

    近年来,湖州老年人口规模持续扩大,已步入了中度老龄化社会,老龄化程度仍在进一步加深,全社会正面临巨大的养老压力。为回应社会关切,促进社会养老服务体系建设,2015年1-6月,会同人大常委会民侨外事工委,分别赴三县两区的12个乡镇(村)、街道(社区),与部分人大代表、养老机构工作人员、社区工作者、老年人进行直接交流,实地察看了养老机构、社区居家养老服务日间照料中心15家,征求了意见建议;召开了部分专业代表、市民政局等9个职能部门和单位负责人参加的座谈会,听取各相关部门的情况汇报,并开展代表了“阳光问情”。在此基础上认真梳理分析,形成如下报告。

  一、我市社会养老服务体系建设的初步成效

  截止2014年底,我市60周岁及以上的老人有58.68万人,占总人口的22.25%,呈现出高龄化、空巢化和家庭小型化的特征,人口老龄化程度高居全省第三位。当前,我市老年人口以每年3.2%的速度递增,据预测,到2020年,我市老年人口比例将达到25.7%,可以说,我市养老服务工作一直面临严峻挑战。近年来,市政府高度重视社会养老服务,加快推进社会养老服务体系建设,目前已取得了初步成效。

  1、养老服务体系格局基本形成。一是加强规划政策引导。2010年以来,市政府先后出台了《关于加强养老体系建设的意见》、《关于进一步加强推进社会养老服务体系建设的实施意见》、《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》三个文件,制定了民政事业“十二五”规划,形成了较为完善的规划政策体系,其中政府购买居家养老服务制度、扶持民办养老机构发展、创新中心城区居家养老服务方式等一些政策措施还具有创新意义,得到省里好评。二是明确主要目标。根据湖州实际,提出到2020年,全面建成功能完善、布局合理、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。到2015年,实现城市社区居家养老服务照料中心全覆盖,三分之二的农村社区建有居家养老服务照料中心,其余农村社区建有居家养老服务站。三是健全工作机制。切实加强组织领导,将其列入政府重要议事日程,连续3年将其纳入对县区政府的考核内容,连续3年将城乡社区居家养老服务照料中心建设纳入市政府十大民生实事项目。明确民政等相关部门职责,统筹协调推进。通过各级各部门和全社会的共同努力,我市已初步建立了居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的社会养老服务体系格局。

  2、养老服务设施建设持续推进。一是居家养老服务设施覆盖面扩大。除了7个市、县区养老服务指导中心和62个乡镇、街道养老服务中心外,全市还建成城乡社区居家养老服务照料中心509个,城、乡覆盖面分别达78%和41%,德清、安吉、吴兴等地还涌现出一批集老年日托、配餐、文体活动于一体的照料中心,受到城乡老年人欢迎。二是公办养老机构稳步发展。目前全市公办养老机构床位有9540张,城镇“三无”、农村“五保”老人全部得到供养服务。市本级、德清、安吉均已建成综合性福利中心(长兴、吴兴正在加快筹建),近90%的农村敬老院已完成向综合福利中心转型升级。三是民办养老机构积极推进。全市民办养老机构床位现有6471张,占总床位数的40.42%,针对民办非营利性养老机构的床位补助已扩大到全部民办机构,补助标准也有适当提高,施行了新设民办机构床位运行补贴机制,并在用地等要素上给予重点扶持。

  3、养老服务运行管理不断加强。一是推进养老服务的规范管理。提出了“养老服务产业化、养老服务均等化、服务队伍专业化和工作监管规范化”的工作规范,制定了居家养老服务机构建设规范和照料中心建设标准的两个文件,探索创新了符合老年人不同层次需求的养老服务模式,打造家院互融15分钟养老服务圈的“本土养老”模式得到了省有关领导的充分肯定。二是规范完善养老服务补贴等制度。全市13542名(占老年人口的2.4%)生活困难老人享受到政府购买的养老服务。在德清县试点的基础上,实施了老年人意外伤害商业保险补贴。三是搭建服务网络、信息平台。已建成市、县(区)、乡镇(街道)、社区(村)四级养老服务管理网络,健全了工作机制。整合了湖州养老网,建成了统一开放的信息交流服务平台,社区为老服务热线、应急呼叫系统等网络也不断完善。同时,长兴、吴兴等地正在探索建立智慧养老服务平台。

  二、存在的主要问题和原因

  当前,我市社会养老服务体系建设正在全方位推进,前景很好。但面对加速发展的老龄化趋势压力,对照广大老年人日益迫切的养老需求,仍然存在着不少困难和问题,亟需高度重视并加以研究解决。

  一是养老服务体系建设不均衡。城乡之间不平衡,农村养老服务设施总体较简陋,服务水平不高,床位闲置普遍较高;区域之间不平衡,安吉、德清等地的养老服务体系建设水平相对较高,南浔等地工作相对比较困难;床位结构不均衡,综合机构居多,医养融合、医疗护理、临终关怀等专业机构和床位偏少,结构性矛盾突出,还不能满足全面保障失能、失智等困难老人的迫切需求。例如,一方面服务质量较好、交通出行便利的养老机构一床难求,特别是护理型床位比较短缺,能够实现全护理功能及高质量护理的养老机构更少;另一方面,在一些农村地区的床位闲置率普遍比较高等。

  二是民间资本参与养老服务不活跃。民办养老机构发展受到的制约因素较多,用地、融资贷款难、医保定点难、持续运行难,投入大、产出少,导致民间资本参与养老服务不热情、不活跃,民办养老机构的培育发展还面临许多的困难。近年来,我市社会力量参与推动养老产业发展的力度虽然在不断加大,但是空间和潜力仍然很大,特别是多领域、多形式、多元化的养老产业链还未真正形成。

  三是养老服务队伍还不能满足发展需求。我市应对快速老龄化、社会养老服务体系建设的时间相对不长,工作水平还有待进一步提升,特别是养老服务专业化队伍建设十分迫切。现有养老服务护理人员中专业技术人员少、缺口大;年龄老化、缺专业技能;待遇低、稳定性差,不能满足养老服务需求。例如,全市养老机构中475名护理员,获得国家养老护理员职业资格的只有313人,不到66%,养老服务人才的“三低一高”,即职业认同度低、社会地位低、收入待遇低、劳动强度高,造成养老服务行业吸引力不强,人员流失率高,高素质人才难以引进。

  三、对策措施

  社会养老服务体系建设,是一个关系全局的时代课题,我市社会养老服务体系建设目前正处在良好的发展时期。全市上下要认真贯彻省十二届人大三次会议通过的《浙江省社会养老服务促进条例》,准确把握社会养老服务体系建设的新形势、新常态,从我市实际出发,坚持民生为本,把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为工作的出发点和落脚点,探索创新,积极有为,大力推进我市社会养老服务体系建设。

  1、加强领导,统筹推进社会养老服务体系建设。一要强化组织领导。各级政府要高度重视,建立健全由政府领导牵头的加强社会养老服务体系建设领导小组,强化养老服务工作推进机制,将养老服务体系建设的主要指标纳入县区和职能部门的考核内容。二要加强规划引导。要将社会养老服务体系建设纳入国民经济和社会发展及城市(镇)总体规划,统筹酝酿“十三五”规划编制,深入调查研究,准确分析多元化养老需求,科学制定养老服务设施布局专项规划,对养老机构和城乡社区养老服务设施的建设和发展进行统筹安排,优化空间布局,明确规划指标。三要着力政策创新。要统筹城乡养老资源,在土地、融资等要素保障方面有所突破,根据养老服务机构布局规划和建设目标,落实用地指标,创新金融服务方式,加大和完善对养老服务业的扶持力度,加大公共财政资金投入,积极推行政府购买服务,在政府主导和托底的基础上,充分发挥市场在资源配置中的作用,构筑多元化、多层次的养老服务体系。

  2、突出重点,加快推进社会养老服务设施建设。一要加强社区居家养老服务。在全社会强化居家养老理念,坚持以居家养老服务为基础,大力推进城乡社区居家养老服务照料中心建设,特别是加快农村居家养老服务照料中心建设,促进服务设施全覆盖和城乡一体化。加强管理、维护,健全服务项目,规范服务程序,切实发挥已建成照料中心的作用,提高照料中心的实际运行效果。二要加大公办保障性养老机构投入力度。各级政府应切实承担起保基本、兜底线的主导责任,充分发挥公办养老机构的托底作用,重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。公办养老机构要高度重视养老床位结构性紧缺的矛盾,把护理型床位作为建设重点,着力推动公办养老机构转型,新建机构或新增床位以护理型为主。三要大力扶持培育民办养老机构发展。目前我市民办养老机构的床位数占40.42%,离省政府要求的占50%以上的目标还有不小差距。关键是要在现有基础上突破要素制约瓶颈,鼓励吸引民间资本参与发展养老服务业,引导其投资进入养老服务短缺领域,形成民间资本参与养老服务的持久态势。在用地保障方面,对营利性民办养老机构要按照国务院和省相关规定予以落实保障。在融资方面,对民办养老机构的土地房屋抵押融资问题要认真研究,争取破题。在资金支持方面,要通过补助投资、购买服务等方式,扶持民间资本开展养老服务。在医保定点申请方面,要研究审批标准和程序,尽量缩短审批权期限,方便入驻老人就医。在税费减免方面,要进一步完善对非营利性和营利性养老机构不同的优惠政策。并积极培育为老服务公益慈善组织,使之成为发展养老服务业的重要力量。同时,要加快促进养老服务产业发展,积极拓展养老服务和产品内容,利用民间资本优势做大产业规模。

    3、强化监管,切实提升社会养老服务质量水平。一要加强协调形成合力。各级政府及相关部门要明确职责,监管到位,创造我市社会养老服务体系建设的体制机制新优势。民政、发改、国土资源、规划、建设、卫生计生、人力社保、财政、物价等部门要进一步强化工作协调机制,定期研究解决存在的困难和问题,在体系规划、财政投入、土地供应、设施配套、医养融合、队伍建设、定价机制等方方面面,研究制定行之有效的扎实举措,形成推进养老服务体系建设的工作合力。二要全面推进养老服务标准化规范化。以老年人的实际养老需求为导向,实施养老服务标准化工程,研究制定契合当地实际、符合老年人需求的居家养老服务、机构服务、信息服务等行业标准,全面提升专业服务质量。积极建立健全医养融合、养护结合模式,推进养老机构、居家服务照料中心和医疗机构的深度合作,提高老年医疗、护理、康复水平,确保老有所医。加强对养老机构、居家养老服务照料中心的监管,建立健全养老服务行业质量考评机制。三要建设一支专业化服务队伍。按照全面优化养老服务队伍的年龄结构、提升业务水平的要求,制定专业人才培养计划,用若干年时间,通过委托高校定向培养等方式,培养一批有较高学历的养老服务专业人才。进一步规范养老护理技能培训,注重培训实效,切实提高现有养老护理人员的专业素养。探索实施养老护理人员持证上岗、入职奖补政策等,并逐步提高养老护理人员工资福利待遇。探索建立稳定的、热心为老服务事业的、有一定护理技能的志愿者队伍。

责任编辑:蔡福民
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